I. Palabras previas
. La política fiscal, por medio de la política de gasto, ingresos y financiamiento del Estado, constituye un pilar fundamental para garantizar el cumplimiento de los derechos ciudadanos. Además de servir de base para la garantía de los derechos fundamentales de las personas, debe cumplir funciones en materia de estabilidad y crecimiento económico, distribución del ingreso, equidad, cohesión social, asignación de los recursos y como una cuestión nueva de gran relevancia, apoyar la sostenibilidad medioambiental.
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. Hace 47 años, en 1977, los economistas Edward C. Prescott, norteamericano y Finn Kydland, noruego, publicaron en una revista de economía política un artículo, bajo el título: “Reglas en lugar de discreción: la inconsistencia de los planes óptimos” (traducción libre), el cual trataba sobre la teoría del control óptimo para analizar los sistemas dinámicos y las toma de decisiones.
Los autores plantean que, en vez de la política discrecional, es preferible basarse en algunas reglas de políticas. Este planteamiento, que parece ser parte de los argumentos a favor de la política de los bancos centrales y las reglas monetarias, también ha sido tomado como argumento para justificar las reglas para política fiscal.
. En 1998 George Kopits, economista húngaro y Steven A. Symansky, norteamericano, en un escrito para el FMI, estudiaron diversos aspectos sobre las reglas de política fiscal, en el que definieron en qué consisten éstas, cuáles son sus beneficios y desventajas, al tiempo que trataron de identificar reglas de política fiscal sensatas que pueden tener éxito. Según Kopits y Symansky, una regla fiscal es una restricción permanente sobre la política fiscal que se expresa en un indicador de los resultados fiscales, tales como: nivel de deuda, déficit fiscal o cualquiera de los tipos de gasto.
. La experiencia en países en vía de desarrollo, como la República Dominicana, caracterizado por un contexto de institucionalidad débil y de tradición de incumplimiento de las leyes, parece mostrar que las reglas fiscales tienden a ser de aplicación inconsistente y, por tanto, poco efectivas para garantizar la disciplina fiscal.
II. Reflexiones Generales
. El pasado 5 de agosto fue promulgada por el Poder Ejecutivo, la Ley 35-24 de Responsabilidad Fiscal de las Instituciones Estatales (LRF). Esta ley, que tiene por objeto “establecer las condiciones para el logro de una prudente, responsable y transparente gestión financiera del Estado” (Art.1), puede considerarse como una buena y positiva declaración de intención del Gobierno del presidente Luis Abinader, que en sus primeros cuatro años de gestión ha manejado recursos presupuestarios ascendentes a RD$5.39 billones.
. Hay que esperar que la LRF aprobada, sea una genuina declaración de intención del segundo gobierno del presidente Luis Abinader, para fortalecer la disciplina fiscal y que no se convierta en una “regla fiscal como señal”, que solo busque congraciarse con la opinión pública y ganar likes.
. Tengo la impresión de que la LRF 35-24 no fue sometida a un proceso de análisis técnico y de discusión pública a fondo, en el que se debatieran los lineamientos generales de lo que el Gobierno y la sociedad puedan aspirar en materia de reforma y disciplina fiscal. Aunque desde 2014 he tenido referencias sobre un proyecto de LRF que se discutió en el Congreso. Durante un buen tiempo hice gestiones para conocer el contenido del anteproyecto de LRF sometido al Poder Legislativo por presiente Luis Abinader, así como la versión aprobada y promulgada de dicha ley, sin resultados positivos. Hace apenas unos días que puede tenerla.
9. Me parece que las disposiciones sobre los ámbitos de aplicación de las reglas fiscales, así como algunas definiciones sobre la clasificación institucional de los diferentes subsectores, áreas y subáreas del sector público que estarán sujetas a las disposiciones establecidas por la LRF 35-24, muestran ciertos niveles de confusión, que podrían presentar problemas al momento de aplicar las disposiciones del marco de responsabilidad fiscal de la Ley.
10. Un ejemplo de lo afirmado en el párrafo anterior es que, si bien en el Artículo 2 de la LRF sobre su ámbito de aplicación, se señala que, “es de aplicación general en el territorio nacional”; sin embargo, no se especifica cuáles subsectores, áreas o subáreas del sector público están sujeto a las reglas fiscales fijadas.
De igual manera, en el Artículo 3 sobre las definiciones, numeral 5, se define el Gobierno General Nacional, incluyendo a los gobiernos locales.
11. Según las adiciones a los Clasificadores Presupuestarios en el Sigef, actualizados al 20 de agosto de 2024, en el clasificador institucional no aparece la subárea de “Gobierno General Nacional, sino, la de “Gobierno General”, que está integrada por el Gobierno central y por los Gobierno locales, que son los dos niveles de gobierno que existen en el país.
El primero, con jurisdicción nacional y, el segundo, con jurisdicción local o municipal. La clasificación institucional adicionada al Sigef están alineadas, en gran medida, con lo que establece el Manual de Estadísticas de las Finanzas Públicas 2014 del FMI, sobre las unidades institucionales y sectores de la economía, así como con la cobertura institucional y sectorización del sector público del citado Manual.
III. Marco de Responsabilidad Fiscal de la LRF 35-24
12. En el Capítulo II de la LRF 35-24, se detallan las principales reglas del Marco de Responsabilidad Fiscal (MRF) a ser aplicadas. En el Artículo 4 se define el objetivo de deuda de mediano plazo. En términos específicos, esta regla manda a que la razón entre el balance total de deuda y el PIB nominal del “Gobierno General Nacional”, al 31 de diciembre de 2035, no supere el 40.0%.
13. En el Artículo 5, se dispone una regla de crecimiento del gasto primario (GP) para el “Gobierno General Nacional”, consistente en que en ningún ejercicio fiscal su tasa de crecimiento supere en más de un 3.0% la tasa de inflación promedio anual proyectada.
14. Cuando se logre el objetivo de deuda, la regla de crecimiento del GP puede ser ajustada de forma anual, manteniendo la relación deuda/PIB de 40% (Párrafo I, Art. 5).
La regla de GP también podrá ser ajustada cuando se produzca un incremento permanente y estructural en los ingresos fiscales, manteniendo siempre el 40% deuda/PIB (Párrafo II, Art.5). En el Párrafo II del Art. 5, se dispone que los incrementos en los ingresos fiscales por cambio en la legislación vigente antes lograr el objetivo de deuda, deberá ser sustentado en análisis técnico.
15. En los párrafos IV y V del Art. 5, se establece el informe justificativo al Congreso Nacional sobre el ajuste de la regla de GP, así como los pronósticos macroeconómicos para el cálculo de los parámetros de las reglas fiscales y su inclusión en la programación macroeconómica del MEPyD, elaborada según la Ley 498-06.
IV. Reflexiones Especificas Sobre el MRF
. Como se puede comprobar, el marco de responsabilidad fiscal definido en la Ley 35-24, se limita a dos reglas: La primera establece el objetivo a lograr en los próximos 10 años en materia de la razón del cociente entre el balance total de la deuda y el PIB nominal de 40% y, la segunda, se refiere al crecimiento anual del gasto primario hasta un máximo de 3.0% por encima de la tasa de inflación promedio proyectada.
Esto último es determinante para el logro del primer objetivo.
. El análisis del contenido de la LRF 35-24 revela algunas indefiniciones y limitaciones que podrían dificultar su aplicación plena. La regla de la relación deuda/PIB depende del balance general de las cuentas fiscales, sobre todo, del Sector Público no Financiero (SPNF) y, en otra proporción, de los resultados de organismos como el Banco Central, que impactan en el Presupuesto General del Estado (PGE), a través de las transferencias para cubrir sus déficits. Bajo el supuesto de no uso de financiamiento inorgánico, los déficits/necesidades de financiamiento del PGE pueden ser cubiertos por tres fuentes esenciales: aumento de las recaudaciones tributarias, venta de activos del Estado y endeudamiento. En ningún punto de la LRF 35-24 se define cómo y de qué manera se logrará el objetivo de saldo de la deuda sin inflar al PIB corriente.
La política presupuestaria definida por el Ministerio de Hacienda para el año 2025, prevé un déficit de 3.1% del PIB y una necesidad de financiamiento bruto de RD$361,387.4 millones (US$5,700.3 millones) y un financiamiento neto de RD$253,689.2 millones (US$4,00.1.6 millones). Este escenario supone un crecimiento del gasto primario de 2.7% con relación a lo presupuestado para 2024, con un monto de RD$1,186.7 millones, de los cuales el 84.9% sería gasto corriente y el 15.1% gasto de capital.
Si no se producen cambios que incrementen significativamente las recaudaciones tributarias o reduzcan en proporciones importantes el gasto público; a partir de 2026, con un gasto primario creciendo a 7%, según la regla establecida en el Ley 35-24 y un aumento de 9.2% en los ingresos fiscales, se generarían déficits promedios anuales de -2.4% del PIB durante los años 2026-2028 que, en lugar de reducir, aumentarían las necesidades netas de endeudamiento, lo que en un escenario de crecimiento económico promedio potencial de 5% podría subir la relación deuda/PIB a 48.4% al cierre del actual período de Gobierno en 2028.
Entre 2021 y 2023 el gasto primario promedio anual del Gobierno central ha sido un 15.6% del PIB y ha aumentado a una tasa promedio anual de 9.8%. Para el 2024, el gasto primario representa un 16.0% del PIB, con incremento de 11.7% con respecto al año anterior. Entre 2021 y 2023 el gasto corriente primario promedio ha sido un 84% del total y el gasto de capital 16%. En este año el gasto primario corriente presupuestado es el 83.7% del total y el de capital 16.3%. Cabe puntualizar que, una debilidad de la LRF 35-24 es que la regla de crecimiento del gasto primario lo hace de manera genérica, cuando debió especificar el gasto primario corriente para no afectar la parte de gasto de inversión.
El sometimiento al Congreso Nacional, la aprobación y la promulgación por parte del Gobierno encabezado por el presidente Luis Abinader de la Ley-35-24 de Responsabilidad Fiscal, debe ser asumido por la sociedad como una buena y positiva declaración de compromiso con una gestión basada en reglas y no en la discrecionalidad de la política fiscal del naciente segundo gobierno del presidente Luis Abinader, que en sus primeros cuatro años de gestión (2020-2024), manejó un total de recursos presupuestarios por un monto de RD$5.39 billones (US$95,060.7 millones).
22. Las acciones gubernamentales de los próximos meses y años deberán comprobar si la Ley de Responsabilidad Fiscal promulgada a principio de agosto de este año, es una genuina declaración de intención y acción del segundo gobierno del presidente Luis Abinader, para fortalecer la disciplina fiscal o solo es una “regla fiscal como señal”, que solo busca congraciarse con la opinión pública, con los inversionistas y prestamistas internacionales (grado de inversión), y ganar likes en las redes sociales.
Nelson Suarez
Nelson Suarez
